نفت در ایران: فرصت‌های از دست رفته و راهکارهای توسعه

نفت: از فقدان تا فراوانی

در دوران فتحعلی‌شاه قاجار، خبری از چاه‌های نفت نبود و درآمد دولت عمدتاً از مالیات‌های ارضی و گمرک تأمین می‌شد. شکست‌های نظامی و معاهدات سنگین، پایه‌های مالیه عمومی را سست کرده بود.

دهه‌ها بعد، با امتیاز دارسی در سال ۱۲۸۰، حق انحصاری اکتشاف و استخراج نفت در سه چهارم خاک ایران به یک سرمایه‌دار انگلیسی واگذار شد. این امتیاز در ازای ۲۰ هزار لیره نقد، سهام و تنها ۱۶ درصد از «سود خالص» شرکت بود که بعدها به دلیل حساب‌سازی‌ها، اعتراض ایران را در پی داشت.

کشف نفت در مسجدسلیمان در سال ۱۲۸۷ و شکل‌گیری «شرکت نفت انگلیس و ایران»، ماشین جدیدی از قدرت و پول را به حرکت درآورد، اما سهم ایران همچنان ناچیز بود. با ملی شدن صنعت نفت در سال ۱۳۲۹، دولت مصدق برای نخستین بار نفت را به مسئله «حاکمیت» پیوند زد. با این حال، کودتای ۱۳۳۲ و بازگشت شرکت‌های غربی در قالب کنسرسیوم ۱۳۳۳، کنترل نفت را دوباره به دست دیگران سپرد. تنها در سال ۱۳۵۲ بود که با «قرارداد فروش و خرید» و اوج‌گیری قدرت دولت‌های نفتی، شرکت ملی نفت ایران رسماً مالک و مدیر دارایی‌ها شد و کنسرسیوم به خریدار بلندمدت تبدیل گشت.

اوج نخست: نیمه دهه ۱۳۵۰ و «بیماری هلندی»

در نیمه دهه ۱۳۵۰، نسبت درآمد نفت به تولید ناخالص داخلی تا حدود ۴۷ درصد در سال ۱۳۵۳ افزایش یافت و تا سال ۱۳۵۶، درآمد سالانه نفت به حدود ۲۰ میلیارد دلار رسید. نفت حدود ۸۰ درصد درآمدهای دولت را تشکیل می‌داد. در ظاهر، همه چیز رونق داشت: رشدهای بسیار بالا در اوایل دهه ۱۳۵۰، برنامه‌های جاه‌طلبانه صنعتی و پروژه‌های بزرگ عمرانی.

اما اقتصاد ایران به «بیماری هلندی» گرفتار شد. جهش ارزآوری نفت، نرخ واقعی ارز را تقویت و واردات را ارزان کرد. دستمزدها در بخش‌های غیرنفتی بالا رفت و منابع و نیروی انسانی به سمت بخش‌های غیرقابل مبادله سرازیر شد، در نتیجه صنعت قابل مبادله (ساخت و کشاورزی) تضعیف گشت.

در ایران آن سال‌ها، ریخت‌وپاش بودجه‌ای، جهش نقدینگی و ظرفیت‌سازی شتاب‌زده به تورم دورقمی فزاینده انجامید؛ تورم از حدود ۱۰ درصد در ۱۳۵۵ به ۱۶.۶ درصد در ۱۳۵۶ و ۲۵.۱ درصد در ۱۳۵۷ افزایش یافت.

رشد اقتصادی پس از جهش‌های ۱۳۵۲–۱۳۵۴ افت کرد و نابرابری‌ها و فشار هزینه زندگی به نارضایتی اجتماعی دامن زد. سیاست انقباضی دولت آموزگار در ۱۳۵۷ گرچه تورم را کاهش داد، اما به دلیل رکود، اعتصابات و بحران مشروعیت، دیگر دیر شده بود. نفت که می‌توانست سوخت صنعتی‌سازی متوازن و اصلاح نهادی باشد، به «سوخت شتاب‌زدگی» و یکی از موتورهای نارضایتی و بحران سیاسی تبدیل شد. شاه به جای اصلاحات نهادی و ایجاد سازوکارهای شفاف مالی، درآمد نفت را صرف خریدهای عظیم نظامی، پروژه‌های نمادین و سیاست خارجی جاه‌طلبانه کرد. تنها چهار سال پس از آغاز قله اول نفتی، کشور وارد بحران سیاسی و اجتماعی شد که به انقلاب ۱۳۵۷ انجامید.

اوج دوم: ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۰ و پوپولیسم اقتصادی

۲۷ سال پس از قله اول، ایران دوباره بر موجی از درآمد بی‌سابقه نفتی سوار شد. سال ۱۳۸۴ آغاز دولتی بود که با شعارهای تند و وعده‌های عوام‌پسند وارد میدان شد. دولت احمدی‌نژاد با شعار «بردن نفت بر سفره‌ها» در دوره‌ای بر سر کار آمد که قیمت جهانی نفت به اوج تاریخی خود رسیده بود.

• صادرات نفت ایران بین ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۱: حدود ۶۳۹ میلیارد دلار ارزآوری داشت.
• سهم نفت از صادرات کالا: بالای ۷۵ تا ۸۰ درصد بود.

این بار به جای حرکت به سوی «صندوق‌محور کردن درآمدها، انضباط مالی و تقویت صادرات غیرنفتی»، سیاست‌های غالب، ماهیتی پوپولیستی-شبه‌ایدئولوژیک پیدا کرد. انبساط شدید نقدینگی، تزریق مستقیم درآمد نفت به شبکه بانکی و بودجه، توزیع هدایای نقدی و اعتباری، و طرح‌های مسکن مهر با پایه پولی بالا از جمله این سیاست‌ها بودند.

سپس «قانون هدفمندی یارانه‌ها» به جای اصلاح تدریجی قیمت انرژی و حمایت هوشمند از تولید، به پرداخت نقدی همگانی ۴۵۵ هزار ریال در ماه برای تقریباً همه جمعیت انجامید. این ابتکار بزرگ اما پرهزینه، دست‌کم در سال اول حدود ۳۰ میلیارد دلار نقدینگی آزاد قابل مصرف به خانوارها تزریق کرد، در حالی که منابع وعده داده شده برای بخش تولید هرگز به طور کامل و کارآمد محقق نشد.

همزمان، بخش قابل توجهی از منابع و تمرکز حاکمیت به برنامه‌های بازدارندگی نظامی، فعالیت‌های منطقه‌ای و منازعات هسته‌ای معطوف شد. تحریم‌های مالی و نفتی، کانال‌های تجارت و سرمایه‌گذاری را تنگ‌تر کرد، هزینه مبادله را بالا برد و «دهه ۱۳۹۰» را برای اقتصاد ایران به یک «دهه از دست رفته» تبدیل کرد؛ دهه‌ای که متوسط رشد واقعی نزدیک به صفر برآورد می‌شود و نوسانات شدید، چشم‌انداز سرمایه‌گذاری بلندمدت را مخدوش کرد.

الگوی بیماری هلندی در این اوج دوم نیز تکرار شد. دلار نفتی فراوان، نرخ حقیقی ارز را تقویت و واردات را ارزان کرد؛ در نتیجه به جای سرمایه‌گذاری بلندمدت در ارتقای بهره‌وری صنعت، پوپولیسم اقتصادی و خرید زمان با پول نفت بر سیاست‌های صحیح حاکم شد.

کیفیت حکمرانی: پاسخ اصلی

در هر دو اوج نفتی، سیاست بر توسعه غلبه کرد. پرسش اصلی این است: چرا هر دو بار در لحظه‌ای که «درِ طلایی نفت» باز شد، ایران به جای عبور به اتاق توسعه، وارد راهروی خطا شد؟ پاسخ کوتاه: کیفیت حکمرانی.

درآمد فراوان رانتی، اگر بر بستر دولت پاسخگو، شفاف و قانون‌مند بنشیند، می‌تواند صندوق ثروت بین‌نسلی بسازد و به ریل‌گذاری صنعتی صادرات‌محور کمک کند؛ اما اگر در دل ساختار متمرکز غیرپاسخگو جاری شود، انگیزه پاسخگویی مالیاتی را می‌خشکاند، سیاستمدار را به «توزیع‌گر نقدی» به جای «اصلاح‌گر نهادی» تبدیل و رانت‌جویی را به قاعده بازی بدل می‌کند.

در دهه ۱۳۵۰، شتابزدگی عمرانی و پروژه‌محوری جایگزین اصلاحات نهادی شد. در دهه ۱۳۸۰-۱۳۹۰ نیز درآمد نفت در لابه‌لای سیاست‌های توزیعی، نظام بانکی شبه‌دولتی، فعالیت‌های اقتصادی نهادهای خارج از بودجه و منازعات خارجی و چیره شدن ایدئولوژی بر اقتصاد گم شد. در هر دو تجربه، دولت به نفت «وابسته‌تر» و اقتصاد به دولت «گرفتارتر» شد.

در مقابل، کشورهایی مانند نروژ، امارات و قطر، «دلار نفتی» را به «ریل توسعه» بدل کردند. نروژ صندوق ثروت حاکمیتی را برای آینده نسل‌ها ساخت و امارات و قطر از پنجره انرژی، سکوهای لجستیک و خدمات جهانی ایجاد کردند.

مقایسه دو اوج نفتی در ایران، یک همسانی و یک تفاوت مهم دارد:

• همسانی: تصمیم‌گیری متمرکز، شخص‌محور و سیاست‌زده و کم‌اعتنایی به برنامه‌ریزی مبتنی بر شواهد.
• تفاوت: در دهه ۱۳۵۰، مسئله اصلی «شتابزدگی مدرن‌سازی از بالا» بود و در دهه ۱۳۸۰-۱۳۹۰، «ایدئولوژی‌محوری و ستیز منطقه‌ای/هسته‌ای» بر اقتصاد سایه افکند.

در هر دو مورد، پیامد اقتصادی یکسان بود: تورم ساختاری، نوسان شدید، فرار سرمایه انسانی و مالی و فرصت‌سوزی در جهش بهره‌وری.

مسیر پیش رو: اصلاحات برای توسعه

سرمایه اجتماعی و سیاسی ایران هنوز می‌تواند در سومین گشودگی، مسیر را درست انتخاب کند. این امر مستلزم اصلاحات سخت اما ممکن است:

• شفافیت بودجه: شفافیت بودجه شرکت‌های دولتی و فرادولتی.
• قاعده مالی: تعیین قاعده مالی برای کسری ساختاری.
• آزادسازی قیمت انرژی: آزادسازی تدریجی و هدفمند قیمت انرژی همراه با جبران‌های «هدفمند واقعی، نه همگانی» برای دهک‌های پایین.
• استقلال بانک مرکزی: تقویت استقلال بانک مرکزی و مهار رشد پولی.
• سیاست خارجی: اتخاذ «سیاست خارجی همساز با توسعه» که هزینه ریسک کشور را واقعاً کاهش دهد.

با این اصلاحات، حتی اگر قیمت نفت دوباره اوج گرفت، مسیر توسعه تغییر خواهد کرد و دلار نفتی، نه «بنزین تورم» که «سرمایه توسعه» خواهد شد.