شفافیت شهرداری تهران: ۶ شاخص کلیدی همچنان در ابهام

ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس: ۲۵ شاخص برای سنجش شفافیت

تجربه شفافیت در مدیریت شهری تهران از سال ۱۳۹۶ و در دوره پنجم شورای اسلامی شهر و روستا آغاز شد. هدف اصلی این پروژه، افزایش اعتماد عمومی، کاهش فساد و بهبود کارایی مدیریت شهری از طریق نظارت و مشارکت همگانی بود. اکنون، پس از هشت سال، مرکز پژوهش‌های مجلس با تدوین ۲۵ شاخص در مطالعه‌ای تحت عنوان «شفافیت در شهرداری‌ها و حکومت‌های محلی: شاخص‌های ارزیابی شفافیت در شهرداری و شورای اسلامی شهر تهران»، به بررسی میزان دستیابی شهرداری‌ها به اهداف شفافیت پرداخته است.

مدیریت شهری دوره پنجم با هدف تصویب مصوبات خاص در حوزه شفافیت مالی و شهرسازی، سامانه شفافیت شهرداری تهران را راه‌اندازی کرد. این سامانه شهرداری را موظف به انتشار حداقل ۱۲ آیتم در هر معامله و همچنین فراهم آوردن دسترسی عمومی به اطلاعات شهرسازی از جمله صدور پروانه، پرونده‌های تغییر کاربری و نقشه‌های مکانی پلاک‌های ثبتی و باغات تهران کرد. ۲۵ مولفه شناسایی شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس در ۵ گروه اصلی

1. معاملات و املاک
2. شهرسازی
3. عملکرد مالی و بودجه
4. منابع انسانی
5. مدیریت تعارض منافع و پژوهش‌ها

نقصان در شاخص‌های کلیدی با ارزش اقتصادی بالا

بررسی‌ها نشان می‌دهد که از ۲۵ شاخص تعیین شده، شفافیت در سامانه شهرداری تهران تنها در ۱۹ شاخص وجود دارد و ۶ شاخص با ارزش اقتصادی بالا و اهمیت ویژه، دارای شفافیت بسیار کم یا ناقص هستند. این ۶ شاخص حیاتی عبارتند از:

• لیست سیاه پیمانکاران: عدم انتشار کامل اطلاعات.
• معاملات ملکی: اطلاعات مربوط به طرف معامله، علت معامله و موقعیت ملک در دسترس نیست.
• عملکرد بودجه: فقدان اطلاعات ریز و کامل از دخل و خرج ماهانه بودجه شهرداری.
• بودجه به زبان ساده: عدم ارائه اطلاعات بودجه به زبانی قابل فهم برای شهروندان.
• اطلاعات پروانه‌های ساختمانی: نقص یا محدودیت در انتشار.
• اطلاعات تغییر کاربری‌ها: نقص یا محدودیت در انتشار.

این در حالی است که وزن اقتصادی این ۶ شاخص به مراتب بیشتر از ۱۹ شاخص دیگر است و عدم شفافیت در این بخش‌ها می‌تواند زمینه را برای بروز فساد افزایش دهد.

شفافیت مالی و بودجه: نقاط قوت و ضعف

در شاخص شفافیت مالی، زیرشاخص‌هایی مانند شفافیت معاملات، بودجه، مطالبات، بدهی‌ها و صورت‌های مالی واحدهای تابعه ارزیابی شده‌اند. داده‌های مربوط به قراردادهای درآمدی، هزینه‌ها، مشارکتی و سرمایه‌گذاری، معاملات فاکتوری، فراخوان‌های عمومی، فرصت‌های سرمایه‌گذاری، تخفیفات و معافیت‌ها به صورت کامل در دسترس عموم قرار گرفته است. با این حال، انتشار اطلاعات مربوط به معاملات ملکی شهرداری (اجاره، خرید و فروش) و لیست سیاه پیمانکاران به صورت ناقص ارائه شده است.

در شاخص شفافیت بودجه نیز، اگرچه مولفه‌های اصلی شامل لایحه، مصوبه، عملکرد، متمم، اصلاحیه و تفریغ بودجه برای شهروندان منتشر می‌شود، اما پیچیدگی اطلاعات تخصصی مانع از ارائه آن به زبان ساده شده است. اطلاعات صورت‌های مالی (ترازنامه، سود و زیان، جریان وجوه نقد، گزارش‌های حسابرسی) و منابع انسانی (سوابق تحصیلی و کاری مدیران، حقوق و مزایا و اطلاعات کارکنان) به صورت شفاف ارائه شده‌اند.

ابهامات در شفافیت شهرسازی و املاک

شفافیت در حوزه شهرسازی، که یکی از مهم‌ترین مولفه‌های شفافیت شهرداری‌ها محسوب می‌شود، با ابهامات بسیاری همراه است. شاخص‌های درآمدزای شهرداری‌ها مانند انتشار پروانه‌های ساختمانی (شامل مقررات ساخت، مشخصات مهندس ناظر، گزارش نظارت، مصوبات کمیسیون ماده ۵ و ۱۰۰) و فهرست تغییر کاربری‌ها (شامل مقررات، عوارض دریافتی و میزان تغییرات طبقه و تراکم) در سامانه شفافیت ارائه نشده یا دارای داده‌های بسیار محدود و ناقصی هستند. علاوه بر این، شفافیت املاک عمومی مانند پارک‌ها، باغ‌ها و خیابان‌ها که از اهداف شورای پنجم بود، به وضوح در سامانه وجود ندارد.

اهمیت شفافیت در حکمرانی محلی

شفافیت به عنوان یکی از ابعاد کلیدی حکمرانی خوب در سطح محلی، نقش حیاتی در افزایش اعتماد عمومی و مقابله با فساد ایفا می‌کند. لوئیس سمبلین شفافیت را بُعد سوم حکمرانی محلی خوب، در کنار پاسخگویی عمومی و دموکراسی مشارکتی، معرفی می‌کند. بسیاری از کشورها مانند شیلی، کرواسی و پرتغال نیز استانداردهای شفافیت را تدوین کرده‌اند.

در ایران نیز قوانین متعددی برای شفافیت عملکرد مالی و عمرانی شهرداری‌ها به تصویب رسیده است. ماده ۷۱ قانون شهرداری‌ها (مصوب ۱۳۳۴) شهرداری را مکلف می‌کند هر ۶ ماه یک‌بار، صورت جامع درآمد و هزینه و آمار کلیه عملیات انجام شده را برای اطلاع عموم منتشر کند. مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس سه دلیل اصلی برای ضرورت انتشار اطلاعات شهرداری‌ها را برشمرده است:

1. کاهش فساد: افزایش قدرت مالی و اختیارات تصمیم‌گیری در سطح محلی، در صورت فقدان نظارت قوی، می‌تواند منجر به فساد شود.
2. ارزیابی عملکرد: شاخص‌های شفافیت امکان ارزیابی شهردار و عملکرد مدیریت شهری توسط شهروندان را فراهم می‌کند.
3. فشار اجتماعی: شفافیت، فشار اجتماعی برای رقابت و ارائه خدمات بهتر در شهر را ایجاد می‌کند.

استفاده از فناوری‌های نوین و ایجاد پلتفرم‌های آنلاین برای انتشار الکترونیکی اطلاعات در قالب‌های استاندارد، می‌تواند فرآیند شفافیت را تسهیل کند. سیاست‌گذاران باید به توسعه زیرساخت‌های فناوری اطلاعات توجه ویژه‌ای داشته باشند تا دسترسی عمومی به اطلاعات بهبود یابد.

«شفافیت» بدون داده‌های کلیدی: یک ژست نمایشی؟

بهاره آروین، عضو شورای شهر پنجم و طراح پروژه شفافیت شهرداری در سال ۱۳۹۶، معتقد است که اگر به موضوع شفافیت به شکل دقیق و واقعی پرداخته نشود، می‌تواند به یک ژست و نمایش تبدیل شود. او اشاره می‌کند که در دوره پنجم شورای شهر تهران، تلاش شد تا شفافیت نمایشی نباشد و بر همین اساس، ۵ گلوگاه فساد شناسایی شد.

چالش‌های شفافیت در قراردادها و معاملات

یکی از مهم‌ترین حوزه‌های مورد بررسی، قراردادها و معاملات شهرداری بود. اگرچه معاملات و قراردادهای درآمدی و هزینه‌ای مناطق شهرداری شفاف شدند، اما بخش عمده‌ای از قراردادها در سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری (که بیش از ۷۰ درصد بودجه شهرداری را شامل می‌شوند) به دلیل عدم اتصال کامل به سیستم مالی شهرداری، شفاف نبودند. این سازمان‌ها به عنوان «حیاط‌خلوت» عمل می‌کردند و امکان شفافیت سیستماتیک در آنها وجود نداشت. با وجود تلاش‌ها برای اتصال بخشی از این شرکت‌ها به سامانه، حفظ و به‌روزرسانی آنها دشوار بود و انتظار می‌رفت در دوره ششم شورای شهر ارتقا یابد، اما داده‌ها حاکی از عدم ارتقا پس از دوره پنجم است.

شفافیت در حوزه املاک و شهرسازی

بخش قابل توجهی از بودجه شهرداری تهران (حداقل یک‌چهارم) به صورت غیرنقدی و از طریق ملک یا پروانه ساختمانی تسویه می‌شود. شفافیت در حوزه املاک شهرداری نیز دشوار بود، زیرا سازمان املاک شهرداری به سامانه مالی و شفافیت متصل نبود و بسیاری از مراحل ثبت قراردادها به صورت دستی انجام می‌شد. این وضعیت، این حوزه را مستعد فساد می‌کرد. اگرچه در اواخر دوره پنجم، حواله‌های ملکی شفاف شدند، اما این روند ادامه نیافت.

حوزه «شهرسازی» دومین گلوگاه فساد شناسایی شده در شورای پنجم بود. بسیاری از فسادها در حوزه پروانه‌های ساختمانی رخ می‌داد. با تصویب مصوبه شفافیت در شهرسازی، اطلاعات پروانه‌های ساختمانی از سال ۱۳۹۷ در سامانه شفاف در دسترس قرار گرفت. با این حال، به دلایل امنیتی، دسترسی به این داده‌ها از طریق «تهران من» و پس از احراز هویت کاربر محدود شد. متاسفانه، این حوزه نیز با پایان کار شورای شهر پنجم مختل شد و اطلاعات پروانه‌ها به‌روزرسانی نشده‌اند. شفافیت در تغییر کاربری‌ها نیز پیش‌بینی شده بود و انتظار می‌رفت در دوره‌های بعدی پیگیری شود، اما این روند نیز متوقف شده است. بهاره آروین تاکید می‌کند که اگر این اتفاقات نیفتد، شفافیت می‌تواند به یک ژست بدون ثمر تبدیل شود.