دوئل دولت و شهرداری بر سر حریم تهران؛ ریشه اختلاف در تضاد دو قانون

ابعاد فیزیکی و جغرافیایی «حریم» تهران

شهر تهران که شامل ۲۲ منطقه شهری با مساحتی حدود ۶۰۰ کیلومتر مربع است، توسط منطقه‌ای به وسعت تقریبی ۱۰ برابر خود احاطه شده که «حریم تهران» نامیده می‌شود. این حریم شامل تعدادی شهرستان، حداقل ۱۰ شهر و ۲۰ روستا است.

• مساحت حریم تهران: نزدیک به ۵۹۰۰ کیلومتر مربع.
• مساحت کل استان تهران: ۱۳۸۰۰ کیلومتر مربع.
• تعداد شهرهای واقع در استان: ۴۸ شهر (بدون احتساب شهر تهران) و ۷۳ روستا.
• شهرها در حریم تهران: حداقل ۳۰ شهر از شهرهای استان در حریم شهر تهران واقع شده‌اند.

این ارقام نشان‌دهنده همپوشانی گسترده و پیچیده فیزیکی میان شهرهای اطراف و حریم تهران است که موجب «تداخل در حوزه عمل شهرداری‌ها» شده است.

تضاد دو قانون: متولی «حریم» کیست؟

شهرداری و استانداری تهران در جریان این دعوا، مدام به قانون استناد می‌کنند، اما هر یک تنها از موضع خود به قانون می‌نگرند و سخنی از «دو قانون خنثی‌کننده یکدیگر» به میان نمی‌آورند. بررسی‌ها نشان می‌دهد که دو قانون متضاد برای حریم شهر تهران وجود دارد:

قانون تعاریف و تقسیمات کشوری (مصوب ۱۳۶۲)

این قانون قدیمی‌تر، متولی حریم تهران را «استانداری» می‌شناسد. بر اساس آن، هرگاه جمعیت روستاهای واقع در حریم به ۳۵۰۰ نفر برسد، دولت (استانداری و وزارت کشور) می‌تواند در آنجا شهر تأسیس کند. در ۴ دهه اخیر، دولت با استناد به این قانون، تعداد شهرهای واقع در حریم تهران را به ۴۸ شهر رسانده است. این اقدام، با احداث نزدیک به ۵۰ شهر قدیم و جدید در حومه، باعث شده است که «جمعیت روز پایتخت» به میزان ۵۰ درصد «جمعیت شب» افزایش یابد.

قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا (مصوب ۱۳۸۴)

این قانون که دو دهه پس از قانون اول تصویب شد، روحاً متضاد با قانون قبلی است و «اختیار نظارت و عمل بر حریم تهران» را به شهرداری تهران واگذار می‌کند. هدف از این قانون، حفظ «زمین‌های حریم تهران» برای «توسعه آتی پایتخت» و جلوگیری از بارگذاری‌های ساختمانی بود. بر اساس این قانون، هر نوع ساخت‌وساز در حریم باید با نظارت شهرداری تهران باشد، هرچند که مرجع صریح صدور پروانه معرفی نشده است.

تصویب قانون دوم در دهه ۸۰، پس از رشد تهاجمی جمعیت و کاهش گسترده «زمین‌های خام» در دهه‌های ۷۰ و ۸۰ صورت گرفت، زیرا جمعیت تهران از سقف طرح جامع اول (۵/۵ میلیون نفر) به حدود ۶/۵ میلیون نفر تجاوز کرده بود.

پیامدهای ۲۰ سال مدیریت دوگانه

۲۰ سال اداره تهران با «یک حریم و دو متولی» پیامدهای زیست‌محیطی و کالبدی جدی داشته است. پایتخت عملاً حریم خود را از دست داده است؛ به طوری که در غرب (حدفاصل کرج و تهران) و شرق، «اراضی بکر و خام» برای توسعه آتی شهر باقی نمانده است. در جنوب نیز، حریم پایتخت در اختیار شهرستان‌های پاکدشت، اسلامشهر و قدس قرار دارد.

این تعارض باعث شده است که در حالی که شهرداری تهران مدعی جلوگیری از ساخت‌وساز جدید است، مدیران شهرستان‌های مجاور و مالکان زمین‌ها مشغول صدور مجوز و بارگذاری‌های ساختمانی و جمعیتی باشند. «ارزش اقتصادی زمین‌های حریم» که ناشی از نزدیکی به مرکز است، اشتهای مالکان و واحدهای صنعتی را برای «تغییر کاربری» افزایش داده و منابع مالی قابل‌توجهی را برای شهرداری‌های حریم به ارمغان آورده که این خود، عاملی برای شتاب بارگذاری روی اراضی ذخیره پایتخت شده است.

در نتیجه، دعوا به مرحله دوئل رسیده است؛ استانداری تهران پروانه‌های صادرشده توسط شهرداری برای حریم را ابطال کرده و شهرداری نیز اجازه «ساخت‌وساز جدید» در محدوده شهرهای حومه تهران را نمی‌دهد.

دو راهکار پیشنهادی برای حل مناقشه

در اواخر دهه ۹۰، طرحی برای «حل اختلاف» و «تعیین تکلیف متولی حریم شهر تهران» تدوین شد که در آن دو راهکار پیشنهادی مطرح گردید. این طرح در مقطعی ارائه شد که همسویی سیاسی و فکری بین دولت و شهرداری برقرار بود:

• راهکار اول: مدیریت مشترک با محوریت شهرداری
  هیچ‌یک از شهرداری‌های شهرهای واقع در حریم، «حریم نداشته باشند» و فقط محدوده در اختیار هر شهرداری باشد. مدیریت حریم پایتخت توسط یک نهاد مشترک (با استانداری) با محوریت شهرداری تهران انجام شود.
• راهکار دوم: حریم مشاعی با کنترل استانداری
  «حریم مشاعی» برای زمین‌هایی که از محدوده شهرستان‌های اطراف تهران خارج است، در نظر گرفته شود و «نظارت و کنترل» بر آن با استانداری باشد.

با توجه به بالا گرفتن سطح دعوا، انتظار می‌رود شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور به‌زودی یکی از این دو راهکار را تصویب کند تا اختلافات ناشی از وجود دو قانون متضاد حل و فصل شود.

ضرورت مدیریت یکپارچه «تهران بزرگ»

شهرسازان منتقد معتقدند که ریشه اصلی این دعوا، «پرهیز دولت‌ها از مدیریت یکپارچه بر تهران بزرگ» است. برای تعادل‌بخشی میان امکانات زندگی در پایتخت و حومه، مجموعه شهری تهران باید به صورت یکپارچه مدیریت شود تا از تصمیم‌گیری‌های جزیره‌ای و پیامدهای ناشی از چند مدیریتی جلوگیری شود. نمونه بارز پیامدهای این مدیریت دوگانه، ماجرای متروی حومه پایتخت (مانند خط تهران-کرج) است که با وجود پرمسافر بودن و ورود ساکنان حومه برای کار به تهران، مدیریت آن صرفاً با مدیریت شهری تهران است.