ناکامی «تدبیر اقتصادی»؛ آرتور میلسپو و بحران نان در ایران ۱۳۲۳-۱۳۲۱

بحران نان و اعطای اختیارات مطلق به مستشار آمریکایی

در سال‌های بحرانی ۱۳۲۱ تا ۱۳۲۳ شمسی که کشور تحت اشغال نیروهای بیگانه و درگیر کمبود غله و فروپاشی نظام حمل‌ونقل بود، دولت قوام با اعطای اختیاراتی بی‌سابقه به آرتور میلسپو، مستشار مالی آمریکایی، تلاش کرد اقتصاد بحران‌زده را نجات دهد؛ اما این مأموریت که با هدف ساماندهی بازار نان آغاز شد، خیلی زود به نماد ناکارآمدی و بی‌اعتنایی به واقعیات اجتماعی بدل گشت. سیاست‌های متمرکز و قهری میلسپو، به‌ویژه در انحصاری‌سازی حمل و توزیع غله، نه‌تنها به احتکار و بازار سیاه پایان نداد، بلکه موجب کوچک‌تر شدن سفره مردم و طولانی‌تر شدن صف‌های نان شد.

سیاست‌های تحمیلی او، از الزام کشاورزان به تحویل مازاد غله با قیمت دولتی گرفته تا ایجاد فضای پلیسی برای کنترل انبارها، به بی‌اعتمادی گسترده و تنش‌های اجتماعی انجامید. افزایش قیمت نان، افت کیفیت، جیره‌بندی ناموفق و غارت انبارها، پیامد مستقیم این سازوکار بود. اعتراضات فزاینده در مجلس و نقد صریح شخصیت‌هایی چون مصدق، کارنامه این مأمور آمریکایی را از یک «تدبیر اقتصادی» به «مداخله‌ای ناکام» تبدیل کرد.

زمینه‌های ورود میلسپو و اختیارات مطلق

پس از اشغال ایران توسط نیروهای متفقین در شهریور ۱۳۲۰، دولت مرکزی تضعیف شد و بحران نان با عواملی چون احتکار، بازار سیاه و اختلال در حمل‌ونقل شدت گرفت. اگرچه آمریکا عضو رسمی پیمان سه‌جانبه (ژانویه ۱۹۴۲) میان انگلستان، شوروی و ایران نشد، اما با اعزام هیأتی به ریاست میلسپو نفوذ خود را گسترش داد؛ هدف ضمنی این اقدام، مرتبط ساختن ایران با منافع آمریکا بود.

دولت ایران در جستجوی کارشناسی از کشوری بزرگ و بی‌طرف بود تا هم از دخالت‌های روس و انگلیس جلوگیری کند و هم از حمایت سیاسی آن کشور بهره ببرد. در این راستا، دولت قوام و مجلس سیزدهم، طی لایحه اختیارات میلسپو که در ۱۳ اردیبهشت ۱۳۲۲ به تصویب رسید، برخلاف قانون اساسی به وی حق قانون‌گذار نیز اعطا نمودند.

دکتر آرتور. س. میلسپو، طبق قانونی که در ۲۱ آبان ۱۳۲۱ به تصویب مجلس رسید، برای مدت ۵ سال با حقوق سالانه ۱۸ هزار دلار به استخدام دولت ایران درآمد. وی پیشتر در سال ۱۳۰۱ نیز به‌عنوان رئیس کل مالیه مشغول به کار بود. اما این بار، طبق ماده ۸ و ۹ قانون اختیارات میلسپو، وی حق حضور در جلسات هیأت وزیران و کمیسیون‌های مجلس شورای ملی را کسب کرد و اختیارات دولت در بسیاری از موارد مقید به «تصویب کتبی» او شد.

سیاست‌های انحصارگرایانه و متمرکز میلسپو

میلسپو در مقام رئیس کل دارایی، برای کنترل بحران نان، تصمیم به تمرکز کامل بر نظام توزیع غله گرفت. نخستین گام او، «انحصاری‌سازی کامل حمل‌ونقل غلات» در کشور بود. وی اشاره می‌کند که حمل‌ونقل دست‌کم نیمی از مسئله خواربار را تشکیل می‌داد، به‌ویژه آنکه منطقه مرکزی پیرامون پایتخت مصرفی بیش از تولید داشت. بر این اساس، حمل هرگونه گندم، جو یا آرد گندم از یا به تهران، تنها با هماهنگی کامل «اداره غله و نان» و به‌وسیله نهادهای دولتی مجاز شد.

وظایف نظام متمرکز غله و نان

وظایف دولت و اداره کل غله و نان در این دوره شامل موارد زیر بود:

• تعیین بهای گندم.
• جمع‌آوری محصول پس از برداشت (مازاد بر نیاز کشاورزان و مالکین).
• تخصیص محصول جمع‌آوری‌شده به شهرهای کوچک و بزرگ و حمل آن.
• آسیاب کردن، تبدیل به آرد و توزیع آرد بین نانوایی‌ها.
• اجرای جیره‌بندی و تعیین قیمت آرد و نان.

این تصمیم با هدف جلوگیری از قاچاق و احتکار اتخاذ شد، اما در عمل موجب پیچیده‌تر شدن نظام حمل‌ونقل و سرکوب مردم عادی که برای مصرف خانوادگی خود اقدام به ذخیره آرد کرده بودند، شد. همچنین برای تمرکز بیشتر، میلسپو نهادی جدید به نام «قسمت پخش» را به‌صورت مستقل و مستقیماً زیر نظر خود تأسیس کرد.

الزام کشاورزان به فروش مازاد با قیمت دولتی

در فروردین ۱۳۲۳، میلسپو آیین‌نامه‌ای صادر کرد که طی آن فروش مازاد گندم و جو کشاورزان به دولت الزامی و خرید و فروش آزاد این محصولات به‌کلی ممنوع شد. بر اساس این آیین‌نامه، مالکان و کشاورزان موظف بودند تمام مازاد غله خود را به «اداره غله و نان» تحویل دهند. سهم مازاد کشاورزان با محاسبه‌ای پیچیده مشخص می‌شد؛ به‌طوری‌که اگر سهم کشاورز از محصول بیشتر از چهار پنجم بود، ۲۰ درصد آن مازاد تلقی می‌شد. قیمت خرید نیز از سوی دولت و غالباً بسیار پایین‌تر از نرخ بازار آزاد تعیین می‌شد.

این نظام اقتصادی جدید، به‌دلیل اجرای ناقص و فقدان سازوکار کارآمد، به بی‌اعتمادی و ناپایداری بیشتر دچار شد. کشاورزان انگیزه‌ای برای فروش غله با قیمت پایین نداشتند و مالکان طفره می‌رفتند، در نتیجه فشار اصلی بر کشاورزان کوچک وارد شد و منابع غله به مردم نیازمند نرسید.

پیامدهای فاجعه‌بار سیاست‌های تحمیلی

مداخلات مستقیم میلسپو، مجموعه‌ای از پیامدهای ناخواسته و بحران‌زا را به دنبال داشت که نشانگر ناکامی کامل این سیاست‌ها بود.

افزایش قیمت، کاهش کیفیت و غارت انبارها

سیاست‌های تحمیلی منجر به افزایش قیمت نان در بسیاری از شهرها و برانگیخته شدن خشم عمومی شد. مردم در واکنش به کمبود و گرانی، به انبارهای غله حمله کرده و آرد و قند را غارت کردند. علاوه بر گرانی، کیفیت نان نیز به‌شدت کاهش یافت. نانواخانه سیلو که از ۲۰ بهمن ۱۳۲۱ برای تأمین نان پایتخت تأسیس شده بود، به‌دلیل ضعف زیرساختی نتوانست آرد مناسبی تولید کند. نان‌های بی‌کیفیت سیلو که گاهی حاوی سوسک و مگس بود و موجب بیماری می‌شد، درنهایت به تعطیلی این مرکز انجامید.

فساد اداری و اولویت منافع آمریکا

فخرالدین عظیمی، مورخ، در کتاب خود مأموریت میلسپو را ناکام توصیف کرده و بیان می‌دارد که تشکیلات پرهزینه او با ۵۰ همکار خارجی، دستاوردی متناسب نداشت و حتی قانون مالیات بر درآمد او به گسترش فساد دامن زد. همچنین، میلسپو متهم بود که به‌جای تمرکز بر حل مشکلات اقتصادی ایران، منافع ایالات متحده آمریکا و مطامع شخصی خود را در اولویت قرار داده است. تمرکز اصلی او بر واداشتن دولت ایران به دریافت وام از آمریکا بود تا نفوذ سیاسی و اقتصادی این کشور تسهیل شود.

در نتیجه این سیاست‌ها، کمبود ارزاق و مایحتاج عمومی وضع بدتری پیدا کرد، بهای اجناس سیر صعودی یافت، و بدهی دولت به بانک ملی به‌طور سرسام‌آوری افزایش یافت. با وجود تمام این موارد، راه‌حل پیشنهادی این مستشار، استقراض خارجی بود.

مخالفت‌های رسمی و پایان مأموریت

در واکنش به سیاست‌های میلسپو، موجی از مخالفت‌های رسمی و عمومی شکل گرفت. دکتر مصدق در نطق‌های خود در مجلس چهاردهم، صراحتاً انحصار غله را «غیراجرایی» دانست. نمایندگان مجلس نیز به نرخ غیرواقعی خرید گندم از کشاورزان اعتراض کردند. درنهایت، دولت ایران وی را برکنار و از ایران اخراج کرد. با وجود ناتوانی دولت در پرداخت حقوق کارمندان خود، میلسپو حقوق خود را تا یک سال پس از اخراج نیز دریافت کرد.