لایحه بودجه ۱۴۰۵: عقب‌گرد راهبردی در توازن منطقه‌ای و توزیع عدالت

پارادوکس استخراج و بازتوزیع: چالشی بنیادین در حکمرانی مالی

مسئله اصلی گزارش، واکاوی پارادوکس عمیقی است که در رابطه مالی میان دولت مرکزی و استان‌ها نمایان شده است. این گزارش نشان می‌دهد که چگونه «اشتهای دولت برای استخراج منابع از استان‌ها» با رشدی بی‌سابقه همراه شده، در حالی که «تعهد دولت به بازتوزیع منابع برای توسعه زیرساخت‌ها» تقریباً متوقف شده است.

بررسی داده‌ها حاکی از آن است که لایحه ۱۴۰۵ نه تنها به سمت تمرکززدایی حرکت نمی‌کند، بلکه با تعمیق شکاف میان منابع استخراج‌شده و خدمات ارائه‌شده به استان، الگوی حکمرانی مالی را به سوی تمرکزگرایی شدید سوق داده است. این بودجه، با ایجاد ابهام نهادی در تخصیص اعتبارات و کاهش شدید ضرایب حمایتی از استان‌های محروم، می‌تواند مخاطرات امنیتی و اجتماعی را در مناطق پیرامونی کشور افزایش دهد.

تصویر کلان: انقباض عمرانی در برابر انبساط مالیاتی

برای درک عمق این تغییر رویکرد، لازم است به تصویر کلان بودجه استانی و شکاف میان درآمدهای درخواستی و اعتبارات پرداختی نگاهی دقیق‌تر بیندازیم:

• درآمدهای استانی: دولت پیش‌بینی کرده است که ۲۷۸۶ هزار میلیارد تومان از محل استان‌ها درآمد کسب کند که عمدتاً از محل مالیات تأمین می‌شود. این رقم نسبت به سال ۱۴۰۴، جهشی ۸۹ درصدی داشته و نشان‌دهنده افزایش بی‌سابقه ظرفیت استخراجی دولت برای تأمین کسری بودجه از اقتصادهای استانی است.
• اعتبارات پرداختی به استان‌ها: در مقابل، کل پولی که دولت قرار است برای هزینه‌های جاری و عمرانی به استان‌ها بازگرداند، تنها ۳۷۱ هزار میلیارد تومان است که رشدی ناچیز دارد.
• بودجه عمرانی: تکان‌دهنده‌ترین بخش، وضعیت «اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای» یا همان بودجه عمرانی است که رشد آن تنها ۳ درصد پیش‌بینی شده است.

تحلیل این ارقام در بستر اقتصاد کلان ایران و تورم‌های بالا، حقایق تلخی را آشکار می‌سازد. رشد ۳ درصدی بودجه عمرانی به معنای «رشد منفی واقعی» در حدود ۳۰ تا ۴۰ درصد است؛ یعنی قدرت خرید بودجه عمرانی استان‌ها برای سال ۱۴۰۵ تقریباً یک‌سوم کاهش یافته است، در حالی که درآمدهای استانی ۸۹ درصد رشد کرده‌اند.

این سیاست پیامی روشن دارد: بودجه ۱۴۰۵ برای استان‌ها یک بودجه به شدت انقباضی در سمت مصارف و توسعه، و به شدت انبساطی در سمت مالیات‌ستانی است. نسبت درآمدهای استانی به مصارف استانی که در سال ۱۴۰۴ معادل ۴.۳ برابر بود، اکنون به ۷.۵ برابر رسیده است.

این بدان معناست که هر استان به طور متوسط باید ۷.۵ واحد ثروت خلق کند و به خزانه مرکز واریز نماید تا دولت مرکزی ۱ واحد آن را برای اداره خودِ استان بازگرداند. این فشار مضاعف بر تولیدکنندگان و فعالان اقتصادی در استان‌ها، بدون بهبود زیرساخت‌ها، می‌تواند به تعمیق رکود در اقتصادهای محلی منجر شود.

اقتصاد سیاسی «توازن منطقه‌ای»: ابهام به مثابه ابزار قدرت

مشکل بودجه‌ریزی در ایران صرفاً در تمرکزگرایی اداری خلاصه نمی‌شود، بلکه مسئله پیچیده‌تر و خطرناک‌تر از یک دعوای ساده میان پایتخت و استان‌هاست. مشکل اصلی در «ابهام نهادی» و فقدان شفافیت در معیارهای تخصیص است که فضا را برای چانه‌زنی‌های سیاسی و حامی‌پروری مهیا می‌کند.

• انتقال اعتبارات به جداول ملی: از ۲۸۸ هزار میلیارد تومان کل اعتبارات عمرانی استان‌ها، حدود ۱۷۹ هزار میلیارد تومان (۶۳ درصد) مربوط به «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور» است. این اعتبارات که ماهیت کاملاً استانی دارند، در لایحه ۱۴۰۵ در جدول پروژه‌های ملی (پیوست ۱) توزیع شده‌اند.
• نقض استقلال برنامه‌ریزی: وقتی ۶۳ درصد بودجه عمرانی استان‌ها به جای توزیع در «شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان»، به جداول ملی و وزارتخانه‌ها منتقل می‌شود، تصمیم‌گیری درباره پروژه‌های محلی در راهروهای وزارتخانه‌ها در تهران صورت می‌گیرد.
• خطر حامی‌پروری: انتقال این حجم از اعتبارات به سطح ملی و فقدان شفافیت در نحوه توزیع پروژه‌ها، بودجه را به ابزاری برای بده‌بستان‌های سیاسی تبدیل می‌کند و نمایندگان مجلس و ذی‌نفوذان محلی را مجبور به لابی‌گری در مرکز برای جذب اعتبارات می‌کند.

این اقدام در بودجه ۱۴۰۵، مغایر با اصل ۵۲ قانون اساسی و ماهیت قانون استفاده متوازن است. ابهام در نحوه محاسبه سهم هر استان و فقدان پیوست‌های محاسباتی دقیق، امکان نظارت بر عدالت توزیعی را عملاً غیرممکن ساخته است.

تحلیل «ضریب بازگشت»: همگرایی استان‌ها در فقر

«ضریب بازگشت» نشان می‌دهد چه درصدی از درآمدی که یک استان تولید می‌کند، مجدداً به صورت بودجه عمومی به همان استان باز می‌گردد. مقایسه این شاخص در لایحه ۱۴۰۵ با قانون سال ۱۴۰۴، از جمع شدن چتر حمایتی دولت از مناطق محروم پرده برمی‌دارد:

این کاهش شدید برای استان‌هایی که کانون بحران‌های فقر، بیکاری و چالش‌های امنیتی هستند، نشان می‌دهد که «ظرفیت حمایتی» دولت به شدت تخلیه شده است. نکته ظریف‌تر، ادعای گزارش مرکز پژوهش‌ها در خصوص همگرایی استان‌هاست. این «همگرایی» از نوع مثبت نیست؛ بلکه استان‌های مختلف در ریاضت همگرا شده‌اند. وقتی تعداد استان‌هایی که ضریب بازگشت بالای ۱۰۰ دارند (یعنی گیرنده خالص بودجه هستند) از ۱۳ استان در سال ۱۴۰۴ به تنها ۴ استان در سال ۱۴۰۵ کاهش می‌یابد، یعنی ۲۷ استان کشور اکنون در وضعیت تراز منفی قرار گرفته‌اند. این وضعیت به مثابه توزیع فقر است، نه توزیع ثروت.

توقف توسعه و تحمیل ریاضت

لایحه بودجه ۱۴۰۵ را می‌توان سند تمرکزگرایی ناگزیر و ریاضتی نامید. دولتی که با ناترازی‌های کلان ملی مواجه است، برای بقای مالی خود ناچار شده است فشار مالیاتی بر استان‌ها را به شکل بی‌سابقه‌ای (۸۹ درصد) افزایش دهد، در حالی که توان بازتوزیع منابع عمرانی‌اش به حداقل ممکن (۳ درصد) رسیده است.

بودجه‌ریزی دولت برای استان‌ها در سال ۱۴۰۵ از سه منظر مورد نقد قرار می‌گیرد:

• اقتصادی: تخلیه منابع مالی استان‌ها و عدم جایگزینی زیرساخت‌ها، رکود در اقتصادهای محلی را تعمیق کرده و پروژه‌های نیمه‌تمام را مستهلک می‌سازد.
• نهادی: انتقال اعتبارات «قانون استفاده متوازن» به جداول ملی، نهادهای برنامه‌ریزی استانی را تضعیف کرده و جای خود را به لابی‌گری‌های غیرشفاف در پایتخت می‌دهد که بستر فساد و ناکارآمدی است.
• اجتماعی-امنیتی: کاهش شدید ضریب بازگشت در استان‌های مرزی و بحرانی، پیام خطرناکی برای حاشیه کشور دارد و می‌تواند به فرسایش سرمایه اجتماعی و تشدید احساس تبعیض منجر شود.

پیشنهاد می‌شود که افزون بر خروج اعتبارات قانون استفاده متوازن از پیوست‌های ملی و اضافه ساختن آن به جداول استانی، سقف اعتبارات عمرانی استان‌های محروم با توجه به نرخ تورم بالای کنونی مورد بازنگری جدی قرار گیرد. هدف اصلی، جلوگیری از توقف کامل جریان توسعه در این مناطق است. رویکرد لایحه بودجه ۱۴۰۵ نه تنها شکاف توسعه‌ای را ترمیم نمی‌کند، بلکه با تضعیف بنیه مالی مناطق، کلیت حکمرانی را با چالش‌های توزیعی جدیدی مواجه خواهد ساخت.