طحان‌نظیف: چالش‌های تحدید اختیارات مجلس در بودجه‌ریزی و اصلاح ساختار بودجه

تحدید اختیارات مجلس در بودجه‌ریزی

دکتر طحان‌نظیف در سخنان خود به بند ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری که به تعیین محدوده اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالانه کل کشور می‌پردازد، اشاره کرد. این بند شامل مواردی نظیر پیش‌بینی درآمدها، هدف‌گذاری‌ها و موارد هزینه است و اقداماتی مانند تصویب قانون لازم و اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس را در بر می‌گیرد.

نقش شورای نگهبان و اصل ۵۲ قانون اساسی

• رویه‌ها و نظرات شورای نگهبان: سخنگوی شورای نگهبان بیان داشت که رویه‌ها و نظرات این شورا در خصوص لوایح بودجه، می‌تواند در تحقق بند ۷ سیاست‌های کلی مؤثر باشد، زیرا شورای نگهبان حداقل سالی یک بار با موضوع لایحه بودجه مواجه است.
• ارتباط با اصل ۵۲ قانون اساسی: وی این بند را با اصل ۵۲ قانون اساسی مرتبط دانست که طبق آن، تهیه بودجه سالانه کل کشور بر عهده دولت و رسیدگی و تصویب آن صلاحیت انحصاری مجلس شورای اسلامی است. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مقررات قانونی خواهد بود.
• چالش‌های فقدان قانون جامع: دکتر طحان‌نظیف تأکید کرد که اگر قانون جامع و مشخصی در رابطه با بند ۷ وجود داشت، از بسیاری مشکلات جلوگیری می‌شد. وی به دوره‌ای اشاره کرد که دولت خواهان عدم تغییر لایحه توسط مجلس و تنها تأیید یا رد آن بود که این خواسته مغایر با اصل ۵۲ قانون اساسی است.

او همچنین به وجود قوانین پراکنده‌ای مانند «قانون برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور»، «قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال ۱۳۵۱» و «قانون اصلاح مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ آیین‌نامه داخلی مجلس» اشاره کرد، اما تأکید داشت که این قوانین جامع نیستند و تمام فرآیندهای تدوین و تصویب لایحه بودجه را پوشش نمی‌دهند.

سه مدل جهانی بررسی بودجه

این استاد دانشگاه در بخش دیگری از سخنان خود، به معرفی سه مدل رایج در نظام‌های حقوقی دنیا برای بررسی بودجه پرداخت:

• مدل اول: مجالس بودجه‌ریز (اختیار مطلق): در این مدل که در نظام‌های ریاستی مانند آمریکا دیده می‌شود، مجالس (مانند کنگره) صلاحیت نامحدود در تغییر بودجه دارند و حتی می‌توانند لایحه دولت را کنار گذاشته و بودجه خود را بنویسند.
• مدل دوم: مجالس کم یا غیرتأثیرگذار (اختیار محدود): این مدل در نظام‌های پارلمانی مانند انگلیس مشاهده می‌شود، جایی که مجلس تنها می‌تواند لایحه بودجه را بپذیرد یا رد کند و هیچ تغییری در درآمدها و هزینه‌ها نمی‌تواند ایجاد کند.
• مدل سوم: مجالس تأثیرگذار (اختیار میانی): این مدل در کشورهای دارای نظام‌های مختلط (نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی) رایج است. این مجالس می‌توانند اصلاحاتی در لایحه بودجه انجام دهند، اما دارای چارچوب‌ها و محدودیت‌هایی هستند.

دکتر طحان‌نظیف چهار مؤلفه مهم در مدل مجالس تأثیرگذار را به شرح زیر برشمرد:

1. ممنوعیت ایجاد یا افزایش کسری بودجه.
2. ممنوعیت افزایش هزینه‌های کل.
3. تغییر محدود به کاهش هزینه‌ها.
4. تغییر در چارچوب تعیین‌شده از سوی مجلس.

بررسی بودجه در ایران

دکتر طحان‌نظیف نظام حقوقی ایران را به مدل سوم، یعنی «مجالس تأثیرگذار» نزدیک دانست. با این حال، وی تصریح کرد که تاکنون هیچ مقرره یا حکم ماهوی که حدود اختیارات مجلس را در رابطه با لایحه بودجه به صورت مشخص تعیین کند، وجود ندارد و احکام و ضوابط موجود، بیشتر مربوط به قانون بودجه هستند.

او برای تبیین ملاک‌ها، به سه نظریه تفسیری شورای نگهبان در رابطه با اصل ۵۲ قانون اساسی که در سال‌های ۱۳۷۴، ۱۳۷۸ و ۱۳۹۲ صادر شده است، اشاره کرد. این نظریات به شرح زیر هستند:

• نظریه تفسیری سال ۱۳۷۴: بودجه سالانه و متمم آن باید به صورت لایحه از سوی دولت تقدیم مجلس شود. شورای نگهبان در مورد امکان تغییر ارقام بودجه از طریق طرح نمایندگان به رأی نرسید.
• نظریه تفسیری سال ۱۳۷۸:
  • تغییر در ارقام بودجه که بر کل بودجه تأثیر بگذارد، از طریق طرح قانونی امکان‌پذیر نیست.
  • تصویب متمم و چند دوازدهم بودجه از طریق طرح قانونی جایز نیست.
  • الحاق و حذف نیز مانند تغییر در ارقام بودجه است.
• نظریه تفسیری سال ۱۳۹۲: تغییر در ارقام بودجه به نحوی که شاکله بودجه را تغییر دهد، امکان‌پذیر نیست و خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است.

سخنگوی شورای نگهبان تأکید کرد که نظریات تفسیری شورای نگهبان می‌تواند ضوابط و ملاک‌هایی برای بندهای ۶ و ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری فراهم آورد.

مفهوم «شاکله بودجه»

در خصوص عبارت «شاکله بودجه» در نظریه تفسیری سال ۱۳۹۲، دکتر طحان‌نظیف توضیح داد که هر تغییری که سقف بودجه را افزایش دهد، شاکله آن را به هم زده است. همچنین، اگر با تغییرات، سقف بودجه رعایت شود اما سیاست‌ها و برنامه‌های کلان دولت تحت تأثیر قرار گیرد، شاکله بودجه دچار اختلال شده است.

وی خاطرنشان کرد که شورای نگهبان نسبت به افزایش سقف بودجه، چه در لایحه و چه در اصلاحات سالانه، حساسیت بالایی دارد و این یکی از ایرادات پرتکرار این شورا است که در قالب مغایرت با اصل ۵۲ قانون اساسی مطرح می‌شود.

دکتر طحان‌نظیف در جمع‌بندی سخنان خود گفت که بخشی از چارچوب تغییرات لایحه بودجه در مجلس مشخص است، از جمله عدم افزایش سقف بودجه، عدم تغییر برنامه‌ها و سیاست‌های کلان، و تراز بودن درآمدها و هزینه‌ها برای جلوگیری از کسری بودجه. اما بخشی از این حدود و ثغور همچنان نامشخص است که نیازمند برگزاری نشست‌های علمی، استفاده از ظرفیت دانشگاهی و پژوهشی، و مطالعه تطبیقی مدل‌های سایر کشورها است. وی همچنین رجوع به مشروح مذاکرات قانون اساسی، از جمله سخنان شهید آیت‌الله بهشتی را مهم دانست.

اصلاح ساختار بودجه و عدم اتکا به نفت

در پاسخ به سؤالات حاضران، سخنگوی شورای نگهبان به موضوع اصلاح ساختار بودجه اشاره کرد و آن را مورد تأکید رهبر معظم انقلاب دانست. وی این موضوع را دارای ابعاد مختلف و از مسائل بر زمین مانده خواند که تاکنون اقدام شایسته‌ای در رابطه با آن صورت نگرفته است.

دکتر طحان‌نظیف افزود که رهبر معظم انقلاب یکی از اصلاحات ساختاری بودجه را عدم اتکا به نفت برشمرده‌اند. از نگاه حقوقی نیز، بودجه یک‌ساله نباید حاوی احکام غیرسالانه باشد، زیرا بودجه یک‌ساله جای احکام دائمی نیست. او اشاره کرد که مجلس در این زمینه حرکت اصلاحی را آغاز کرده است.

در پایان، دکتر طحان‌نظیف از محققان خواست تا به کتاب «حقوق بودجه» که توسط پژوهشکده شورای نگهبان منتشر شده است، توجه کنند، زیرا این کتاب رویه‌های شورای نگهبان نسبت به لایحه بودجه را احصا کرده و مصادیق آن را ذکر کرده است.