تبیین سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری و حدود اختیارات مجلس در بودجه

اهمیت سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری

طحان‌نظیف ضمن تبریک اعیاد شعبانیه، به یادآوری مباحث هفته گذشته خود پرداخت و تأکید کرد که سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، یک آسیب‌شناسی جامع و نظام مسائل این حوزه محسوب می‌شود. وی با اشاره به گذشت بیش از ۶ سال از ابلاغ این سیاست‌ها، اظهار داشت که با وجود تلاش‌های صورت‌گرفته، هنوز شاهد نتایج ملموس و عینی در این زمینه نیستیم.

سه نکته کلیدی درباره بند ۷

سخنگوی شورای نگهبان سه نکته محوری را در خصوص بند ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری مطرح کرد:

• تأثیر رویه‌های شورای نگهبان: رویه‌ها و نظرات شورای نگهبان در قبال لوایح بودجه می‌تواند در تحقق این بند از سیاست‌های کلی مؤثر باشد، زیرا شورای نگهبان حداقل سالی یک بار با موضوع لایحه بودجه سروکار دارد.
• ارتباط با اصل ۵۲ قانون اساسی: این بند با اصل ۵۲ قانون اساسی مرتبط است که تصریح می‌کند: «بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.» بر این اساس، تهیه و تنظیم بودجه، صلاحیت انحصاری دولت و رسیدگی و تصویب آن، صلاحیت انحصاری مجلس است.
• نیاز به قانون جامع: وجود یک قانون جامع و مشخص در رابطه با بند ۷ می‌توانست از بسیاری مشکلات جلوگیری کند. طحان‌نظیف به این موضوع اشاره کرد که در دوره‌ای، دولت خواستار عدم تغییر لایحه توسط مجلس و تنها تأیید یا رد آن بود که این خواسته برخلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است. وی افزود که قوانین پراکنده‌ای در این زمینه وجود دارد، اما هیچ‌یک جامع و دربرگیرنده تمامی فرآیندهای تدوین و تصویب لایحه بودجه نیستند.

مدل‌های جهانی بررسی بودجه

این استاد دانشگاه به معرفی سه مدل رایج در نظام‌های حقوقی دنیا برای بررسی بودجه پرداخت:

۱. مجالس بودجه‌ریز (اختیار مطلق)

این مدل در نظام‌های ریاستی مانند آمریکا دیده می‌شود. کنگره در این کشور صلاحیت نامحدود دارد و می‌تواند بودجه را بدون هیچ محدودیتی تغییر دهد یا حتی لایحه دولت را کنار گذاشته و بودجه جدیدی بنویسد.

۲. مجالس کم یا غیرتأثیرگذار (اختیار محدود)

این مدل در نظام‌های پارلمانی مانند انگلستان مشاهده می‌شود. مجلس در این کشورها تنها می‌تواند لایحه بودجه را بپذیرد یا رد کند و هیچ‌گونه تغییری در درآمدها یا هزینه‌ها نمی‌تواند ایجاد کند.

۳. مجالس تأثیرگذار (اختیار متعادل)

این مدل در کشورهای دارای نظام‌های مختلط (نیمه‌ریاستی و نیمه‌پارلمانی) وجود دارد. این مجالس می‌توانند در لایحه بودجه اصلاحاتی انجام دهند، اما دارای چارچوب‌ها و محدودیت‌هایی هستند. چهار مؤلفه مهم در این مدل عبارتند از:

• ممنوعیت ایجاد یا افزایش کسری بودجه
• ممنوعیت افزایش هزینه‌های کل
• تغییر محدود به کاهش هزینه‌ها
• تغییر در چارچوب تعیین‌شده از سوی مجلس

بررسی بودجه در نظام حقوقی ایران

دکتر طحان‌نظیف نظام حقوقی ایران را به مدل سوم، یعنی مجالس تأثیرگذار نزدیک دانست. با این حال، وی تأکید کرد که تاکنون هیچ مقرره یا حکم ماهوی که حدود اختیارات مجلس را در رابطه با لایحه بودجه مشخص کرده باشد، وجود ندارد و آنچه هست مربوط به قانون بودجه است. او اشاره کرد که با توجه به ماهیت تقریباً یکسان این دو موضوع، می‌توان ملاک‌های معرفی‌شده برای قانون بودجه را برای لایحه بودجه نیز مدنظر قرار داد.

نظریات تفسیری شورای نگهبان

سخنگوی شورای نگهبان به سه نظریه تفسیری این شورا در رابطه با اصل ۵۲ قانون اساسی که در سال‌های ۱۳۷۴، ۱۳۷۸ و ۱۳۹۲ صادر شده است، اشاره کرد:

• نظریه ۱۳۷۴: بودجه سالانه و متمم آن باید به صورت لایحه از سوی دولت تقدیم شود. در مورد امکان تغییر ارقام بودجه از طریق طرح نمایندگان، شورای نگهبان به رأی نرسید.
• نظریه ۱۳۷۸: تغییر در ارقام بودجه به نحوی که در کل بودجه تأثیر بگذارد و تصویب متمم و چند دوازدهم بودجه از طریق طرح قانونی، برخلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است. الحاق و حذف نیز مشابه تغییر در ارقام بودجه است.
• نظریه ۱۳۹۲: تغییر در ارقام بودجه به نحوی که شاکله بودجه را تغییر دهد، امکان‌پذیر نیست و خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است.

طحان‌نظیف نتیجه گرفت که نظریات تفسیری شورای نگهبان می‌تواند ضوابط و ملاک‌هایی برای بندهای ۶ و ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری ارائه دهد.

مفهوم «شاکله بودجه»

درباره عبارت «شاکله بودجه» که در نظریه تفسیری سال ۱۳۹۲ شورای نگهبان آمده است، طحان‌نظیف توضیح داد: «به نظر می‌رسد هر تغییری که سقف بودجه را افزایش دهد، شاکله را به هم زده است. همچنین اگر با تغییرات، سقف بودجه رعایت شود، اما سیاست‌ها و برنامه‌های کلان دولت تحت تأثیر قرار گیرد، شاکله بودجه به هم ریخته شده است.»

وی خاطرنشان کرد که شورای نگهبان نسبت به افزایش سقف بودجه، چه در لایحه بودجه و چه در اصلاحات بعدی، حساس است و این موضوع یکی از ایرادهای پرتکرار این شورا به لوایح بودجه سنواتی است که در قالب مغایرت با اصل ۵۲ قانون اساسی مطرح می‌شود.

جمع‌بندی و راهکارها

دکتر طحان‌نظیف در جمع‌بندی خود بیان کرد که بخشی از چارچوب تغییرات لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی مشخص است؛ از جمله عدم افزایش سقف بودجه، عدم تغییر برنامه‌های کلان و سیاست‌ها، و تراز بودن درآمدها و هزینه‌ها برای جلوگیری از کسری بودجه.

اما وی افزود که بخشی از حدود و ثغور تغییرات بودجه توسط مجلس همچنان نامشخص است و برای روشن شدن آن، باید نشست‌های علمی برگزار کرد، از ظرفیت مراکز دانشگاهی و پژوهشی بهره برد و با مطالعه تطبیقی از مدل‌های سایر کشورها استفاده کرد. وی همچنین رجوع به مشروح مذاکرات قانون اساسی و سخنان شهید آیت‌الله بهشتی را مهم دانست.

پاسخ به سوالی درباره اصلاح ساختار بودجه

در پایان نشست، سخنگوی شورای نگهبان به سوالات حاضران پاسخ داد. در پاسخ به سوالی درباره اصلاح ساختار بودجه، وی گفت که این موضوع مورد تأکید رهبر معظم انقلاب است و با وجود ابعاد مختلف، از موضوعات بر زمین مانده است که تاکنون اقدام شایسته‌ای در رابطه با آن صورت نگرفته است. وی افزود که عدم اتکا به نفت یکی از اصلاحات ساختاری بودجه است که رهبر معظم انقلاب بر آن تأکید کرده‌اند.

از نگاه حقوقی نیز، بودجه یک‌ساله نباید حاوی احکام غیرسالانه باشد، زیرا جای احکام دائمی نیست؛ هرچند مجلس حرکتی اصلاحی در این زمینه آغاز کرده است. دکتر طحان‌نظیف در پایان، محققان را به مطالعه کتاب «حقوق بودجه» که توسط پژوهشکده شورای نگهبان منتشر شده است، دعوت کرد؛ چراکه این کتاب رویه‌های شورای نگهبان نسبت به لایحه بودجه و مصادیق آن را احصا کرده است.