سیاست ارز ترجیحی در ایران: از ریشه‌ها تا چالش‌های کنونی کالابرگ

ریشه‌های تاریخی سیاست ارز ترجیحی

پیش از انقلاب اسلامی، با وجود نظام ارزی ثابت و پیوند با دلار آمریکا، دولت در دوره‌هایی که تراز پرداخت‌ها تحت فشار قرار می‌گرفت، ناگزیر به ایجاد سازوکارهای ترجیحی برای تخصیص ارز به کالاهای ضروری می‌شد. این مداخلات محدود، نشان‌دهنده عدم پایداری کامل نرخ ارز واحد حتی در آن دوران بود.

دوران جنگ و نهادینه‌سازی نظام چندنرخی

پس از انقلاب ۱۳۵۷ و با آغاز جنگ ایران و عراق، اقتصاد کشور با محدودیت شدید منابع ارزی، خروج سرمایه و کاهش درآمدهای نفتی مواجه شد. این شرایط دولت را به سمت نهادینه‌سازی نظام چندنرخی ارز سوق داد. در دهه ۱۳۶۰، نرخ‌های متعددی برای ارز تعریف شد؛ از نرخ‌های رسمی برای واردات ضروری مانند دارو و مواد غذایی گرفته تا نرخ‌های صادراتی و بازار آزاد. این ساختار، اگرچه در کوتاه‌مدت به تأمین کالاهای اساسی کمک کرد، اما به تدریج پیامدهایی نظیر:

• گسترش بازار غیررسمی
• افزایش قاچاق
• شکل‌گیری رانت‌های گسترده

را به همراه داشت و نخستین تجربه جدی فشارهای ساختاری ناشی از تفاوت نرخ ارز را رقم زد.

تلاش برای یکسان‌سازی و آسیب‌پذیری مجدد

با پایان جنگ و ورود به دوران بازسازی، سیاست‌گذار به این نتیجه رسید که استمرار چندنرخی بودن ارز، هزینه‌های اقتصادی بالایی دارد. از اوایل دهه ۱۳۷۰ تلاش‌هایی برای کاهش تعداد نرخ‌ها و حرکت به سوی شفافیت بیشتر آغاز شد که نهایتاً در اسفند ۱۳۸۱ به یکسان‌سازی رسمی نرخ ارز انجامید. این دوره نشان داد که در شرایط ثبات نسبی و وفور درآمدهای نفتی، امکان اداره اقتصاد با نظام ارزی یکسان وجود دارد؛ اما این تعادل متکی بر شرایط مساعد خارجی بود و در برابر شوک‌های سیاسی و تحریمی آسیب‌پذیری بالایی داشت.

بازگشت به کنترل‌های ارزی و ارز ۴۲۰۰ تومانی

از اوایل دهه ۱۳۹۰ و هم‌زمان با تشدید تحریم‌های بین‌المللی و محدود شدن دسترسی ایران به منابع ارزی، فشار بر بازار ارز بار دیگر افزایش یافت. کاهش درآمدهای نفتی و اختلال در نقل‌وانتقال مالی، دولت را وادار کرد تا مجدداً به کنترل‌های ارزی گسترده و تعیین نرخ‌های رسمی روی آورد. در این دوره، کالاها بر اساس میزان اهمیت به گروه‌های اولویت‌دار تقسیم شدند و تنها برخی اقلام ضروری امکان استفاده از ارز رسمی را داشتند.

نقطه عطف این روند در فروردین ۱۳۹۷ رقم خورد؛ زمانی که دولت با اعلام نرخ ۴۲۰۰ تومانی برای دلار، سیاست ارز ترجیحی را به صورت رسمی و گسترده برای واردات کالاهای اساسی و دارو اجرا کرد.

در این مقطع، هم‌زمان چند نرخ ارز شامل نرخ ترجیحی، نرخ نیما و نرخ بازار آزاد در اقتصاد فعال بودند. اگرچه هدف اعلامی این سیاست، مهار تورم و حمایت از معیشت خانوارها بود، اما در عمل، شکاف قیمتی میان نرخ‌ها به تشدید رانت، ناکارایی تخصیص منابع و فشار فزاینده بر بودجه عمومی انجامید.

حذف تدریجی ارز ۴۲۰۰ تومانی

هزینه‌های بالای مالی این سیاست و ناکامی آن در تحقق اهداف توزیعی، نهایتاً دولت را به سمت اصلاح سوق داد. از سال ۱۴۰۰ فرآیند حذف تدریجی ارز ۴۲۰۰ تومانی آغاز شد و در اردیبهشت ۱۴۰۱ این نرخ برای بخش عمده‌ای از کالاها کنار گذاشته شد. با وجود این، حذف ارز ترجیحی به معنای پایان کامل چندنرخی بودن ارز نبود و اشکال دیگری از مداخله و نرخ‌گذاری ترجیحی همچنان ادامه یافت. در نهایت، با کنار گذاشته شدن نرخ‌های ترجیحی گسترده و حرکت به سمت واقعی‌تر شدن قیمت ارز تا دی‌ماه ۱۴۰۴، سیاست‌گذار بار دیگر برای جبران آثار تورمی به ابزار پرداخت‌های نقدی مستقیم متوسل شد.

حذف ارز ترجیحی: سیاست یا ضرورت؟

دولت در دی‌ماه ۱۴۰۴ تصمیم خود مبنی بر تک‌نرخی کردن ارز را پیش‌ برد. این تصمیم را می‌توان به عنوان یک سیاست دسته‌بندی کرد، اما خود دولت از ضرورت انجام این تغییر صحبت به میان آورده است. به عبارتی، شاید عزمی در انجام این تغییرات در ساختار نظام ارزی صورت گرفته، اما این عزم به دلیل یک ضرورت ساختاری رخ داده است.

دولت در شرایطی دست به این تصمیم زده که هدررفت منابع ارزی در حال خرد کردن پایه‌های اقتصاد است. در چنین شرایطی، هر دلار و هر یورو اهمیت می‌یابد و باید دقیق‌تر از گذشته به هدف اصابت کند و قشر آسیب‌پذیر را تحت تاثیر قرار دهد. بنابراین، دولت در ضرورتی آشکار دست به این تصمیم زد تا منافع نرخ ارز چندنرخی به واسطه‌های زنجیره تولید و ذینفعان ارز ارزان قیمت برخورد نکند و صرفاً خانوار از این حمایت منتفع شود.

کالابرگ: حق شهروندی یا حمایتی کوتاه‌مدت؟

پس از تصمیم دولت مبنی بر تک‌نرخی‌سازی ارز، سیاست کالابرگ به عنوان یک برنامه حمایتی مطرح شد. برنامه‌ای که دولت تضمین کرد مابه‌التفاوت نرخ ارز ترجیحی و نرخ ارز آزاد در کالاهای اساسی را به صورت مستقیم به حساب مردم واریز کند. دولت این پرداخت مستقیم را «حق شهروندی» معرفی کرد و خود را موظف به پرداخت این مبلغ تا زمانی نامعلوم.

باید پذیرفت سیاستی که تا دی‌ماه ۱۴۰۴ اجرا شد، نامناسب و فسادزا بود. حذف این سیاست، چه با تصمیم برنامه‌ریزی‌شده و چه به ضرورت زمان، باید صورت می‌گرفت. زمانی که یک سیاست اشتباه از اقتصاد حذف می‌شود، تبعات آن تا مدت زمانی مشخصی در اقتصاد خواهد ماند. حذف این سیاست نیز اثرات قیمتی بر کالاها داشته که تا مدتی بر معیشت مردم اثرگذار است. در نتیجه برای رفع اثرات منفی این تصمیم، حمایت‌های دولتی از قشر آسیب‌پذیر باید صورت بگیرد. اما مسئله مهم، مدت‌زمان این حمایت است.

ماهیت و مدت‌زمان حمایت دولتی

هر حمایت دولتی در اقتصاد باید در جهت توانمندسازی و تعدیل شرایط صورت بگیرد. حمایت باید به مرور از اقتصاد حذف شود و ساختار بازسازی شده با انگیزه بیشتر به فعالیت خود ادامه دهد. حمایت کالابرگی نیز از همین جنس است. دولت موظف است از قشر آسیب‌پذیر تا مدت مشخصی حمایت کند؛ این بازه زمانی باید معین باشد و در همین مدت تمام تلاش دولت باید در جهت بهبود شرایط معیشتی از طریق بهبود شاخص‌های اقتصادی باشد.

مادامی که حمایت دولت از «حق شهروندی» تعریف شود، به این معنا خواهد بود که این حمایت قابل حذف نیست، چرا که حذف آن به معنای پایمال کردن حقوق شهروندی است. بنابراین، اگر دولت تصمیم به ایجاد یک چتر حمایتی از جنس کالابرگ دارد، باید آن را به طبقات ضعیف و نیازمند بدهد، مدت زمانی مشخصی برای این حمایت تعیین کند و در مدت حمایت تمام سعی خود را در:

• کاهش تنش‌های خارجی
• افزایش سرمایه‌گذاری خارجی
• بهبود شاخص‌های اقتصادی

به کار گیرد.