سخنگوی شورای نگهبان: حدود اختیارات مجلس در بودجه نیازمند تبیین دقیق‌تر است

هادی طحان‌نظیف، سخنگوی شورای نگهبان، در نشستی تخصصی در دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام، ضمن گرامیداشت اعیاد شعبانیه، به تبیین بندهای ۶ و ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری پرداخت. وی با اشاره به گذشت بیش از شش سال از ابلاغ این سیاست‌ها، از عدم مشاهده آثار و نتایج ملموس و عینی در این حوزه، علیرغم تلاش‌های صورت گرفته، ابراز گلایه کرد. به گفته طحان‌نظیف، این سیاست‌ها در واقع آسیب‌شناسی جامع و نظام مسائل حوزه قانون‌گذاری هستند که اجرای کامل آنها ضروری است.

سخنگوی شورای نگهبان در ادامه بر اهمیت رویه‌ها و نظرات این شورا در خصوص لوایح بودجه برای تحقق بند ۷ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری تأکید کرد. وی خاطرنشان کرد که شورای نگهبان حداقل سالی یک بار با موضوع لایحه بودجه مواجه است و این تجربیات می‌تواند در تعیین محدوده اختیارات مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالانه کل کشور مؤثر باشد.

اصل ۵۲ قانون اساسی و صلاحیت‌های دولت و مجلس

طحان‌نظیف، بند ۷ سیاست‌های کلی را با اصل ۵۲ قانون اساسی مرتبط دانست و تصریح کرد: «در این اصل آمده است که بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.»

وی با تأکید بر این اصل، صلاحیت انحصاری دولت را در تهیه و تنظیم بودجه و صلاحیت انحصاری مجلس شورای اسلامی را در رسیدگی و تصویب بودجه دانست. این عضو حقوقدان شورای نگهبان افزود که اگر قانون جامع و مشخصی در رابطه با بند هفت وجود داشت، بسیاری از مشکلات فعلی برطرف می‌شد. وی به دوره‌ای اشاره کرد که دولت خواهان عدم تغییر لایحه توسط مجلس و صرفاً تأیید یا رد آن بود که این خواسته را مغایر با اصل ۵۲ قانون اساسی دانست.

او همچنین به وجود قوانین پراکنده‌ای مانند قانون برخی احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه کل کشور و قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال ۱۳۵۱ اشاره کرد، اما تأکید کرد که این قوانین جامع و دربرگیرنده تمام فرآیندهای تدوین و تصویب لایحه بودجه نیستند.

مدل‌های جهانی بررسی بودجه و جایگاه ایران

طحان‌نظیف در ادامه به معرفی سه مدل اصلی در نظام‌های حقوقی دنیا برای بررسی بودجه پرداخت:

• مجالس بودجه‌ریز: این مدل که در نظام‌های ریاستی مانند آمریکا وجود دارد، به مجالس اختیار مطلق می‌دهد. کنگره آمریکا می‌تواند بودجه را بدون هیچ محدودیتی تغییر دهد یا حتی لایحه دولت را کنار گذاشته و بودجه جدیدی بنویسد.
• مجالس کم یا غیرتأثیرگذار: این مدل که در نظام‌های پارلمانی مانند انگلستان رایج است، به مجلس اجازه هیچ‌گونه تغییری در درآمدها و هزینه‌ها را نمی‌دهد و مجلس صرفاً می‌تواند لایحه را بپذیرد یا رد کند.
• مجالس تأثیرگذار: این مدل که در کشورهای دارای نظام‌های مختلط (نیمه‌ریاستی و نیمه‌پارلمانی) مشاهده می‌شود، مابین دو مدل قبلی قرار دارد. این مجالس می‌توانند اصلاحاتی در لایحه بودجه انجام دهند، اما در تغییر آن دارای چارچوب‌ها و محدودیت‌هایی هستند.

وی چهار مؤلفه مهم در مدل مجالس تأثیرگذار را شامل

• ممنوعیت ایجاد یا افزایش کسری بودجه،
• ممنوعیت افزایش هزینه‌های کل،
• تغییر محدود به کاهش هزینه‌ها،
• و تغییر در چارچوب تعیین‌شده از سوی مجلس

طحان‌نظیف، بررسی بودجه در نظام حقوقی ایران را به مدل سوم (مجالس تأثیرگذار) نزدیک دانست، اما متذکر شد که تاکنون هیچ‌گونه مقرره یا حکم ماهوی که حدود اختیارات مجلس را در رابطه با لایحه بودجه مشخص کرده باشد، وجود ندارد و آنچه هست مربوط به قانون بودجه است. وی تأکید کرد که با توجه به ماهیت تقریباً یکسان این دو موضوع، می‌توان ملاک‌های معرفی‌شده برای قانون بودجه را برای لایحه بودجه نیز مدنظر قرار داد.

نظریات تفسیری شورای نگهبان و حدود تغییرات بودجه

سخنگوی شورای نگهبان به سه نظریه تفسیری این شورا در رابطه با اصل ۵۲ قانون اساسی اشاره کرد که در سال‌های ۱۳۷۴، ۱۳۷۸ و ۱۳۹۲ صادر شده‌اند. وی توضیح داد که شورای نگهبان در مجموع چهار نظریه تفسیری در خصوص اصل ۵۲ ارائه کرده که سه مورد آن مرتبط با موضوع بحث است.

• نظریه تفسیری سال ۱۳۷۴: بر اساس این نظریه، بودجه سالانه و متمم آن می‌بایست به صورت لایحه از سوی دولت تقدیم مجلس شود. در مورد امکان تغییر در ارقام بودجه از طریق طرح نمایندگان، شورای نگهبان به رأی نرسید.
• نظریه تفسیری سال ۱۳۷۸: این نظریه تصریح می‌کند که تغییر در ارقام بودجه به نحوی که در کل بودجه تأثیر بگذارد، از طریق طرح قانونی امکان‌پذیر نیست. همچنین تصویب متمم و چند دوازدهم بودجه از طریق طرح قانونی جایز نمی‌باشد.
• نظریه تفسیری سال ۱۳۹۲: طبق این نظریه، تغییر در ارقام بودجه به نحوی که «شاکله بودجه» را تغییر دهد، امکان‌پذیر نیست و خلاف اصل ۵۲ قانون اساسی است.

طحان‌نظیف در ادامه به تعریف «شاکله بودجه» پرداخت و گفت: «به نظر می‌رسد هر تغییری که سقف بودجه را افزایش دهد، شاکله را به هم زده است. همچنین اگر با تغییرات، سقف بودجه رعایت شود، اما سیاست‌ها و برنامه‌های کلان دولت که در لایحه ذکر شده، تحت تأثیر قرار بگیرد، شاکله بودجه به هم ریخته شده است.»

وی تأکید کرد که شورای نگهبان نسبت به افزایش سقف بودجه، چه در لایحه و چه در اصلاحات بعدی، حساس است و این یکی از ایرادات پرتکرار این شورا به لوایح بودجه سنواتی است که در قالب مغایرت با اصل ۵۲ قانون اساسی مطرح می‌شود. بنابراین، بخشی از چارچوب تغییرات لایحه بودجه در مجلس مشخص است، از جمله اینکه سقف بودجه افزایش نیابد، برنامه‌های کلان و سیاست‌ها تغییر نکند و درآمدها و هزینه‌ها تراز باشد تا بودجه دچار کسری نشود.

ضرورت تبیین دقیق‌تر حدود اختیارات

با این حال، طحان‌نظیف اذعان کرد که بخشی از حدود و ثغور و چارچوب تغییرات بودجه توسط مجلس شورای اسلامی همچنان مشخص و روشن نیست. وی برگزاری نشست‌های علمی، استفاده از ظرفیت مراکز دانشگاهی و پژوهشی و مطالعه تطبیقی مدل‌های سایر کشورها را برای تبیین دقیق‌تر این حدود ضروری دانست.

در پایان این نشست، سخنگوی شورای نگهبان به سؤالات متعدد حاضران پاسخ داد. در پاسخ به سؤالی درباره اصلاح ساختار بودجه، طحان‌نظیف این موضوع را مورد تأکید رهبر معظم انقلاب دانست و آن را از «موضوعات بر زمین مانده» و «دارای ابعاد مختلف» توصیف کرد که تاکنون اقدام شایسته‌ای در رابطه با آن صورت نگرفته است.

وی با بیان اینکه رهبر معظم انقلاب یکی از اصلاحات ساختاری بودجه را «عدم اتکا به نفت» برشمرده‌اند، تصریح کرد: «از نگاه حقوقی نیز بودجه یک‌ساله نباید دارای احکام غیرسالانه باشد. بودجه یک‌ساله جای احکام دائمی نیست.» وی در پایان افزود که مجلس یک حرکت اصلاحی در این رابطه آغاز کرده است.