گزارش مرکز پژوهش‌ها: برنامه هفتم پیشرفت در «تله نهادی» و «مرگ برنامه‌ریزی»

پناهگاه ماده ۱۱۹: وقتی «برنامه‌ریزی» جایگزین «اجرا» می‌شود

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها، شورای عالی راهبری برنامه از زمان تشکیل تا پایان شهریور ۱۴۰۴، مجموعاً ۲۲ جلسه برگزار کرده است که تقریباً دو برابر تکلیف قانونی (حداقل یک جلسه در ماه) است. این شورا، مطابق ماده ۱۱۸ برنامه هفتم، با مسئولیت معاون اول رئیس جمهور و با حضور رئیس سازمان (دبیر شورا)، وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزرای رئیس کمیسیون‌های دائمی هیأت دولت و رئیس کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس (به‌عنوان ناظر) تشکیل می‌شود.

در نگاه اول، این آمار نشان‌دهنده چابکی و اهتمام دولت است؛ اما تحلیل محتوای این جلسات، روی دیگر واقعیت را آشکار می‌سازد. بخش عمده‌ای از خروجی این شورا، معطوف به تصویب آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بسته‌های اجرایی موضوع ماده ۱۱۹ قانون برنامه بوده است. ماده ۱۱۹ فهرستی طولانی از تکالیف را بر عهده دولت گذاشته تا برای اجرای برنامه، مجدداً «برنامه» بنویسد؛ برنامه‌هایی برای معضلاتی همچون رفع ناترازی‌های اقتصادی کلان، ثبات در سطح عمومی قیمت‌ها و نرخ ارز، تک رقمی کردن تورم، تحقق عدالت مالیاتی تا اهداف دور و درازی چون تولید نظریات بومی، تأمین بورسیه داخلی برای استعدادهای درخشان و ارتقای سهم پایان‌نامه‌ها و رساله‌های تقاضامحور.

در ادبیات اقتصاد سیاسی، این پدیده را می‌توان «شکل‌گرایی بوروکراتیک» (Bureaucratic Formalism) نامید. دولت‌ها ذاتاً تمایل دارند به جای ورود به میدان پرخطرِ «اجرا»، که نیازمند جراحی‌های دردناک اقتصادی و درگیری با ذینفعان است، به پناهگاه امنِ «تولید سند» بگریزند.

مرکز پژوهش‌ها تصریح می‌کند که تمرکز بیش از حد شورا بر ماده ۱۱۹، موجب غفلت از وظیفه اصلی آن یعنی «نظارت مستمر بر عملکرد دستگاه‌ها» و «رفع موانع اجرایی» شده است. به عبارت دیگر، شورای راهبری به جای آن‌که «اتاق جنگ توسعه» برای حل ناترازی‌های انرژی یا بانکی باشد، به «کارخانه تولید آیین‌نامه» بدل شده است. تصویب ۲۶ برنامه ذیل ماده ۱۱۹، اگرچه روی کاغذ جذاب است و به نهادهای ناظر سیگنال فعالیت می‌دهد، اما در عمل هزینه سیاسی اصلاحات واقعی را به تعویق می‌اندازد. این رویکرد، نوعی سازوکار دفاعی برای خرید زمان است؛ زمانی که در آن بوروکراسی فربه می‌شود، اما شاخص‌های کلان اقتصادی بدون تغییر می‌مانند.

کالبدشکافی «احکام غیرقابل اجرا»: تسویه حساب سیاسی و ناسازگاری زمانی

شاید تکان‌دهنده‌ترین بخش گزارش، اعلام رسمی دولت مبنی بر «غیرقابل اجرا» بودن ۱۳۸ حکم (معادل ۱۱ درصد کل احکام) و ۳۷ درصد از اهداف کمی برنامه باشد. دولت دلایلی همچون تحریم، کمبود منابع و بار مالی را برای این امر ذکر کرده است. اما کالبدشکافی منشأ این احکام، یک حقیقت تلخ سیاسی را برملا می‌کند.

داده‌های گزارش نشان می‌دهد که از میان احکام غیرقابل اجرا، تنها ۴۰ مورد (۲۹ درصد) در لایحه پیشنهادی دولت وقت (دولت سیزدهم) وجود داشته و ۹۸ مورد (۷۱ درصد) احکامی بوده‌اند که توسط مجلس به برنامه اضافه شده‌اند. این آمار، نماد بارز «شکاف انتظارات» و «سربار نهادی» (Institutional Overload) است. مجلس شورای اسلامی با انگیزه‌های سیاسی و منطقه‌ای، بار سنگینی از تکالیف را به برنامه تحمیل کرده است که با ظرفیت‌های واقعی اقتصاد ایران همخوانی ندارد.

تمرکز این احکام غیرقابل اجرا بر فصول حیاتی، نگران‌کننده است: ۱۰۰ درصد اهداف فصل «اصلاح ساختار بودجه» و ۹۳ درصد اهداف فصل «رشد اقتصادی» غیرقابل اجرا دانسته شده‌اند. این بدان معناست که «هسته سخت» حکمرانی اقتصادی کشور عملاً از دستور کار خارج شده است.

استحاله نظارت: شورای راهبری یا صندوق پستی؟

ماده ۱۱۸ قانون برنامه هفتم، با هدف ایجاد یک ساختار نظارتی قدرتمند طراحی شد تا شورای عالی راهبری را مسئول «بررسی مستمر عملکرد» و «اتخاذ سیاست‌های متناسب با قوت و ضعف» کند. اما گزارش مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که این نهاد دچار استحاله کارکردی شده است.

در گزارش‌های ناظران اجرایی و مالی آمده است: «سازمان برنامه و بودجه کشور، صرفاً راهبری و گردآوری گزارش‌ها را بر عهده داشته و مسئولیت مفاد گزارش مذکور بر عهده مقامات مذکور [دستگاه‌ها] می‌باشد». این جمله به معنای تقلیل جایگاه شورای عالی راهبری از یک نهاد «فرماندهی» به یک «دبیرخانه منفعل» است که صرفاً نقش صندوق پستی را برای جابجایی گزارش‌ها ایفا می‌کند.

علاوه بر این، ساختار نظارت مالی نیز به دلیل «تعارض منافع» عقیم مانده است. انتخاب ذی‌حسابان دستگاه‌های اجرایی به عنوان «ناظر مالی»، عملاً استقلال نظارت را زیر سؤال برده است. ذی‌حساب که بخشی از بدنه اداری و حقوق‌بگیر سیستم است، توانایی نقد ساختاری عملکرد وزیر یا رئیس دستگاه را ندارد. نتیجه این ساختار معیوب، تولید گزارش‌هایی است که طبق اعلام مرکز پژوهش‌ها، «فاقد تحلیل و ارزیابی مؤثر» بوده و صرفاً مبتنی بر خوداظهاری دستگاه‌ها تنظیم شده‌اند. وقتی ناظر مستقل وجود ندارد و شورای راهبری هم مسئولیت محتوا را نمی‌پذیرد، نظارت به تشریفات اداری بی‌خاصیت بدل می‌شود.

گسست بودجه از برنامه: مرگ برنامه‌ریزی

حلقه آخر این زنجیره ناکارآمدی، در عدم تطبیق بودجه سالانه با برنامه پنج‌ساله نمایان می‌شود. طبق ماده ۱۱۸، دولت مکلف بود «برنامه سال آینده» را به مجلس ارائه دهد تا مبنای بودجه‌ریزی باشد، اما این سند مهم در گزارش دولت وجود ندارد. گزارش تصریح می‌کند که تکلیف قانون مبنی بر تدوین سند پشتیبان بودجه رعایت نشده و ارتباط منسجمی بین بودجه ۱۴۰۴ و برنامه هفتم وجود ندارد.

زمانی که ۴۳ درصد از احکام بودجه هیچ تطابقی با برنامه ندارند و دولت حتی برنامه عملیاتی سالانه خود را ارائه نمی‌دهد، می‌توان از «مرگ عملی برنامه‌ریزی توسعه» سخن گفت. در این وضعیت، بودجه – به عنوان سند دخل و خرج واقعی – مسیر خود را می‌رود و برنامه هفتم (به عنوان سند آرزوها) در قفسه کتابخانه‌ها خاک می‌خورد. این گسست، تمام تلاش‌های شورای راهبری برای تصویب آیین‌نامه‌های ماده ۱۱۹ را نیز بی‌اثر می‌کند؛ چرا که بدون تخصیص منابع در بودجه، بهترین آیین‌نامه‌ها نیز اجرایی نخواهند شد.

لزوم بازگشت به واقعیت

سال اول اجرای برنامه هفتم پیشرفت، قربانی دو نیروی مخرب شده است: نخست، «ناسازگاری زمانی» میان اهداف حداکثری مجلس و توان اجرایی و مالی دولت، که منجر به اعلام غیرقابل اجرا بودن بخش‌های کلیدی برنامه (بودجه و رشد) شده است. دوم، «انحراف نهادی» شورای عالی راهبری که به جای استفاده از ابزارهای سخت نظارتی، به حاشیه امن تولید سند پناه برده است.

گزارش مرکز پژوهش‌ها هشداری جدی است؛ چه اجرا و چه عدم اجرای تکالیف برنامه هفتم پیامدهای سهمگینی برای اقتصاد ایران در پی دارد. خطر اصلی اینجاست که دولت و مجلس به جای حل این تعارضات، وارد یک سیکل معیوب شوند: مجلس بر اجرای احکامی اصرار کند که بودجه‌ای برای آن‌ها وجود ندارد (مانند عدم تطابق بودجه ۱۴۰۴ با برنامه) و دولت با ارائه گزارش‌های صوری و آیین‌نامه‌های کاغذی، وانمود به اجرا کند.

خروج از این بحران نه در «اهتمام و تلاش بیشتر» دولت برای اجرای ناممکن‌ها، بلکه در واقع‌گرایی ریشه دارد. دولت نمی‌تواند خود را تا پایان زمان برنامه، مشغول تدوین و آیین‌نامه نشان دهد و از اجرای تکالیف استنکاف کند. مجلس نیز بایستی برخورد با صخره سخت واقعیت را پذیرا شود؛ بایستی جرح و تعدیلی عظیم در تکالیف برنامه صورت بگیرد تا با واقعیات و مقتضیات روز هماهنگ شود. در این مسیر دولت می‌تواند از ماده ۱۱۸ در این راستا بهره بگیرد.

در نهایت، به نظر می‌رسد که تجربه برنامه هفتم نشان داده که الگوی آرزونویسی مجلس در تدوین برنامه و تغافل دولت در اجرا، به پایان خودش رسیده است؛ چرا که اساساً برنامه‌ریزی برای توسعه را به اغما برده است. بدون واقع‌نگری در برنامه‌ریزی و اجرا، تلاش برای توسعه، صرفاً اتلاف منابع حیاتی کشور خواهد بود.