چالش‌های حقوقی و اجرایی لایحه سازمان ملی مهاجرت در بازار کار ایران

آمار رسمی حضور اتباع افغانستانی در بازار کار ایران

بر اساس آخرین آمار رسمی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، حدود ۵ میلیون تبعه افغانستانی در بازار کار ایران حضور دارند. سیدمالک حسینی، معاون توسعه کارآفرینی و اشتغال این وزارتخانه، جزئیات حضور رسمی این اتباع را چنین اعلام کرده است:

• ۴۲۷ هزار نفر از اتباع افغانستان به طور رسمی در بخش‌های مختلف بازار کار ایران فعال هستند.
• ۵۳ درصد از این افراد در بخش ساختمانی (شامل ساخت‌وساز و مشاغل مرتبط) فعالیت می‌کنند.
• ۱۹.۲ درصد در حوزه صنعت مشغول به کار هستند.
• ۱۵.۸ درصد در بخش خدمات فعالیت می‌کنند.
• ۰.۸ درصد (کمتر از یک درصد) در حوزه معدن کار می‌کنند.

معاون وزیر تعاون همچنین اشاره کرده است که بخش قابل توجهی از نیروی کار اتباع افغانستانی، به ویژه در بخش ساختمانی، به صورت غیررسمی فعالیت می‌کنند و در کسب‌وکارهای مشترک با نیروهای رسمی در ارتباط نزدیک هستند.

وظایف سازمان ملی مهاجرت در لایحه دولت

لایحه دولت، وظایف گسترده‌ای را برای سازمان ملی مهاجرت پیش‌بینی کرده است. از جمله مهم‌ترین این وظایف می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

• رصد و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات مربوط به اقامت، تابعیت، انتقال، اشتغال، سرمایه‌گذاری، آموزش، ازدواج، بهداشت و درمان، استملاک و اسکان مهاجرین و اتباع خارجی.
• اختصاص شناسه و کارت شناسایی به منظور صدور پروانه اقامت، پناهندگی و اشتغال برای مهاجرین و اتباع خارجی توسط دستگاه‌های اجرایی مرتبط.

لازم به ذکر است که مجلس نیز طرحی با عنوان «سازمان ملی اقامت» در ۵۶ ماده تهیه کرده بود که مقرر شده است مفاد آن با لایحه دولت ادغام شود تا روند قانون‌گذاری در مجلس طی شود.

چالش‌های حقوقی و اجرایی لایحه از نگاه کارشناسان

مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی ایران در گزارشی به بررسی ابعاد حقوقی اشتغال اتباع خارجی در این لایحه پرداخته و آن را دارای نارسایی‌های بنیادین در سطوح نظری، تقنینی و اجرایی دانسته است. این مرکز معتقد است که نظام حقوق کار ایران بر اصولی چون برابری فرصت‌ها، حمایت از نیروی کار داخلی و تضمین امنیت شغلی استوار است و هرگونه اصلاح در حوزه اشتغال اتباع خارجی باید با ملاحظه قانون کار مصوب ۱۳۶۹ و مقتضیات بازار کار ایران صورت گیرد.

تضعیف مرجعیت وزارت تعاون در بازار کار

یکی از انتقادات اصلی، نادیده گرفتن مواد ۱۲۰ تا ۱۲۹ قانون کار در لایحه است. این امر منجر به نادیده گرفتن هماهنگی نهادی با هیأت‌های فنی اشتغال، شرایط احراز مهارت تبعه خارجی و الزام به اثبات فقدان نیروی ایرانی می‌شود. همچنین، تضعیف مرجعیت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در تنظیم بازار کار و واگذاری تصمیم‌های پراهمیت به سازمانی جدیدالتأسیس، تعارض ساختاری در نظام حکمرانی اشتغال ایجاد می‌کند.

با این حال، در لایحه دولت، شورای سیاست‌گذاری و هماهنگی امور مهاجرین و اتباع خارجی پیش‌بینی شده که وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی یکی از اعضای حقوقی آن خواهد بود.

ایرادات ماده ۳۰ لایحه مجلس

ماده ۳۰ لایحه مورد نظر مجلس، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را موظف کرده است ظرف ۹۰ روز پس از لازم‌الاجرا شدن قانون، سامانه مشاغل مجاز برای اتباع خارجی را با همکاری سازمان و بر مبنای اطلس مشاغل و نیازهای اشتغال کشور راه‌اندازی کند. کارشناسان این ماده را نیازمند اصلاح بنیادین می‌دانند و چهار مشکل عمده برای آن برشمرده‌اند:

• مهلت غیرواقع‌بینانه: تعیین مهلت سه ماهه برای راه‌اندازی سامانه مشاغل مجاز، غیرواقع‌بینانه و مغایر با تجربه عملی کشور است. سامانه جامع روابط کار پس از هفت سال هنوز با نارسایی‌های جدی مواجه است.
• مبنای قانونی نامشخص اطلس مشاغل: ارجاع به «اطلس مشاغل و نیازهای اشتغال کشور» فاقد مبنای قانونی روشن است، زیرا تاکنون هیچ اطلس مشاغل ملی با ویژگی‌های تقنینی منتشر نشده و مستندات موجود ناپیوسته و به‌روزرسانی نشده‌اند.
• حذف نقش هیأت فنی اشتغال: این ماده برخلاف ماده ۱۲۱ قانون کار، نقش هیأت فنی اشتغال را حذف کرده که تهدیدی برای انسجام تصمیم‌گیری در حوزه اشتغال اتباع است.
• بی‌توجهی به امنیت شغلی کارگران ایرانی: در شرایطی که نظام دقیقی برای تفکیک مشاغل بومی و غیربومی مستقر نشده، این لایحه می‌تواند رقابت ناسالم شغلی را تشدید کند.

برای رفع این مشکلات، کارشناسان پیشنهاد جایگزینی برای ماده ۳۰ ارائه داده‌اند که شامل مهلت ۶ ماهه، همکاری سازمان ملی مهاجرت، رعایت اولویت اشتغال اتباع ایرانی، و نقش هیأت فنی اشتغال است.

ایرادات ماده ۳۱ لایحه مجلس

ماده ۳۱ لایحه مجلس، کارفرمایان را موظف به ثبت درخواست اشتغال اتباع خارجی در سامانه و کسب موافقت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با هماهنگی سازمان ملی مهاجرت می‌کند. این ماده نیز با سه ایراد ماهوی و ساختاری مواجه است:

• عدم تصریح شروط ماده ۱۲۱ قانون کار: این ماده به سه شرط اساسی صدور پروانه کار اتباع خارجی (فقدان نیروی متخصص ایرانی، احراز تخصص تبعه خارجی، و هدفمندی اشتغال در راستای آموزش نیروی کار بومی) اشاره‌ای نکرده است.
• ابهام در عبارت «با هماهنگی سازمان»: این عبارت بدون تبیین دقیق حدود اختیارات سازمان ملی مهاجرت، ابهام‌آفرین است و می‌تواند منشأ تعارض میان دستگاه‌ها شود.
• فقدان نقش هیأت فنی اشتغال: حذف نقش هیأت فنی اشتغال که رکن تخصصی تشخیص شرایط استخدام اتباع خارجی است، نقصی اساسی در طراحی این ماده محسوب می‌شود.

برای رفع این ایرادات، پیشنهاد شده است که متن جایگزینی برای ماده ۳۱ تصویب شود که بر احراز شرایط ماده ۱۲۱ قانون کار توسط هیأت فنی اشتغال و تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با هماهنگی سازمان ملی مهاجرت تأکید دارد.

ناهمگونی در ضمانت اجرا و تهدیدهای شغلی

اتاق بازرگانی ایران به ناهمگونی ساختاری در نظام ضمانت اجرا در لایحه اشاره کرده است. این لایحه در تعیین مجازات‌ها، بدون اشاره دقیق به نسبت آن با مجازات‌های ماده ۱۸۱ قانون کار و سایر قوانین کیفری، ابهاماتی ایجاد کرده که می‌تواند منجر به تضاد در رسیدگی‌های قضایی و ناهمگونی رویه‌های کیفری شود.

همچنین، طبق گزارش پژوهشکده آمار کار در سال ۱۴۰۲، حدود ۸۷ درصد اتباع خارجی شاغل در ایران در مشاغل کم‌مهارت فعالیت دارند و ۶۰ درصد از آنان در اطراف تهران، مشهد، اصفهان و کرج متمرکزند. حضور بی‌ضابطه این اتباع، به ویژه در دوره‌های رکود اقتصادی، می‌تواند موجب فشار بر دستمزدها، افت استاندارد ایمنی شغلی و گسترش بازار کار غیررسمی شود. معاون اشتغال وزارت کار نیز اعلام کرده که ۵۷ درصد از بازار کار ایران در اختیار مشاغل غیررسمی است و حضور اتباع در این بخش می‌تواند تهدید جدی برای نیروی کار ایرانی باشد.

کارشناسان معتقدند که لایحه تشکیل سازمان ملی مهاجرت، بدون اصلاحات عمیق در بخش اشتغال، نه تنها به تنظیم اشتغال مهاجران کمک نخواهد کرد، بلکه می‌تواند به تضعیف قانون کار، گسترش رقابت منفی در بازار کار و اختلال در نظام تصمیم‌گیری اشتغال کشور منجر شود.